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突发公共卫生事件中村干部治理行为研究—以新型冠状肺炎疫情为例

　　摘 要：近年来,我国卫生形势严峻,公共卫生事件频发。村干部在应对突发公共卫生事件的过程中积累了一定经验,但其治理行为仍存在许多不足,包括非法性、无序无组织性、形式主义等。基于系统管理理论、新公共服务理论、政策执行和危机管理理论,在对新冠肺炎疫情中村干部采取的治理行为反思总结基础上,提出村干部应分期分级采取治理行为:预警期预先做好应急准备,防范和阻止事件发生;爆发期果断决策,安排村民有序应对控制;缓解期适当降低应急措施强度,帮助村民尽快恢复正常生活;恢复期集中力量恢复农业北京代孕生产和乡村经济,并对整个事件回顾整理,化危机为机遇。突发公共卫生事件指突然发生,造成或可能造成公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体不明原因疾病、重大食物和职业中毒及其他严重影响公众健康的事件。它的爆发往往是自然因素和人为因素的交互影响,危机具有潜在衍生性危害,破坏性严重,甚至引发综合性危机,涉及卫生、经济和社会等多个领域,采用常规治理体系往往无法有效应对。SARS事件以来,突发公共卫生事件的应急治理工作成为我国政府关注的重点。2020年1月,新型冠状肺炎疫情在全国范围内爆发,其以“人传人”的感染性特点使突发公共卫生事件再次牵动人心。恰逢春节,人员流动性进一步增强,为新型冠状肺炎疫情的大范围蔓延创造了“条件”,全国各地为防止疫情的进一步扩散全面启动疫情防控工作,防控范围上至各省下至各乡村。防控工作的顺利开展需要各个地区的有效配合,聚众拜年、年后走亲访友等特点决定了乡村面临疫情时有其脆弱性,乡村疫情防控成为整个防疫过程中的薄弱环节、重点环节,倍受关注。村干部作为此次疫情防控中的关键者,能否按照国家指示、准确积极的采取治理行为是我们关注的重点,这不仅关系着卫生事件治理工作开展的顺利与否,也关系着每位村民的人身健康。本文主要采用网上搜集资料和文献研究的方法,旨在通过分析新冠肺炎疫情应急治理中村干部采取的治理行为,发现问题,对突发公共卫生事件中村干部应采取的治理行为进行反思总结。系统管理理论是社会管理领域的重要理论,该理论认为管理对象是具有内在联系的有机整体,如果将其人为割裂成若干独立的部分,则不利于管理手段的实施和管理目标的实现。卫生事件治理中村干部既要防控事件保证村民人身健康,又要确保村民正常生活、保持乡村经济发展,其采取的治理行为是多目标、多样化的,是一个有机联系的整体,需要整体把握、系统应对。该理论指出管理就是决策,村干部要实现所有的目标,需要根据目标做出决策指导治理行为。紧急情况下,最重要的是抢抓时间果断决策,同时还要注意决策的准确性、权变性。权变性是系统管理理论强调的另一思想,它强调随机制宜,即村干部需根据外部环境的不断变化和事件发展的不同阶段采取不同的治理行为。乡村具有人口相对稀疏、居住人员固定、完全熟人社会等特点,其应急治理工作与城市有很大不同,没有一成不变、普遍适用的“最好的”,只有从实际出发的“适合的”治理行为。新公共服务理论是由登哈特夫妇提出来的,该理论包括服务而非掌舵、公共利益是目标、以人为中心、民主行动等七大服务原则,村干部作为公共服务提供者,其采取治理行为时也应遵循相应的服务原则。服务而非掌舵:卫生事件防控涉及村民人身健康,具有强制性特征,但采取治理行为是为了帮助村民做好安全防护,而非对村民予以控制、掌舵。公共利益是目标:村干部的重要角色是村民当家人,谋取公共利益最大化,其首要目标是保护所有村民的人身健康、维护村民正常生活秩序。以人为中心:村干部应急治理过程中应尊重村民、以人为本,防止一味追求目标导致无理行为的出现。民主行动:符合公众利益的政策和计划,只有通过集体努力和协作的过程,才能更有效、更负责任地贯彻执行,应急治理工作涉及全体村民切身利益,其计划和实施需要村民民主参与、表达需求和建议。政策执行就是将政策理想转化为现实效果的活动,在理想与现实之间留下了具体操作的空间,这就构成执行性腐败产生的机会空间。执行性腐败属于公共权力(特别是执行权)滥用的行为范畴,它包括替换性执行、选择性执行和象征性执行等。应急治理阶段,村干部基于国家各项政策规定采取治理行为,不可避免地会存在执行性腐败的现象。首先,村干部执行政策时受到自身能力的限制,存在理性限度,同时要根据卫生事件的发展不断改变行为,需发挥村干部的自我理解和主体行动力,因而,政策执行过程必然包含一定的自由裁量权。其次,政策下行理论强调增强政策执行过程的回应性,发挥执行者创造性解决问题的能力。卫生事件的突发性以及乡村的独特性为村干部创造性解决问题、因地制宜采取治理行为创造了条件,但也增加了村干部的控制力和影响力,在缺乏有效监督的情况下滋生腐败现象。再者,无意识的政策歪曲可以理解为村干部无法准确理解和把握政策实质,从而使执行过程偏离政策目标,采取不合理的治理行为。从政策执行理论的角度看,政策制定与村干部执行之间并非一条坦途,存在多种使政策目标被歪曲的机会,执行性腐败的机会也包含在其中。危机管理4R理论是由危机管理北京代孕专家罗伯特·希斯提出,该理论指出危机管理包括缩减、预备、反应、恢复四个阶段。根据此理论,村干部的危机治理行为应包括四类:减少卫生事件对整个乡村的攻击力和影响力;使村民做好应对卫生事件的准备;尽力应对已造成的事件危害;做好乡村的恢复工作。缩减阶段:它是危机管理的核心,村干部应从环境整治、人员防护等方面入手采取行为,降低卫生事件的损害和冲击力。预备阶段:它反映出突发公共卫生事件发生后村干部能否及时注意到损害,发布相关预警信息,让村民预先做好防护。反应阶段:在这一层面卫生事件已经发生,村干部需要尽可能更多地获得全面真实的信息作为决策依据,尽快采取治理行为,同时做到以最小的损失消除卫生事件。恢复阶段:卫生事件已经得到解决,村干部需尽快帮助村民恢复正常北京代孕生产生活,同时还应对整个卫生事件进行回顾反思,总结经验教训。面对党和国家的政策方针,村干部首先需扮演好宣传者,宣传群众、发动群众,宣传工作的有效开展是落实好方针政策的先导性、基础性工作。乡村地区互联网尚未广泛普及,信息传输方式单一,主要通过广播大喇叭进行信息的发布和通知。疫情爆发初期,大量信息和防疫指令扑面而来,从南到北各地基层村干部充分发挥创新能力,将信息指令转化为易于理解的话语、编写为朗朗上口的防疫顺口溜,用广播大喇叭传诵独一无二的方言版疫情宣传口号。“土味”广播具有覆盖面广、传输强度大、效率高、村民易于接受的优势,做到了化繁为简,同时也使村干部在短时间内动员所有村民加入到防疫行动中,在基层防疫中起到了较好效果。村干部除了需要履行宣传责任,还应充当落实者。为控制传染源,通过逐户登门排查的方式了解村民家中是否有外地返乡人员、是否接触过传染源、是否有感冒发烧症状等情况,做好详细登记,发现可疑者及时上报隔离,同时宣传疫情防护知识。通过人员排查将防疫工作落到实处,准确详细地掌握村民健康状况,有助于做到早发现早隔离,以控制好传染源避免其传染他人。乡村与城市很大的不同就在于春节期间异常热闹,对大部分人来说,年后走亲访友是返乡的全部意义,是一种刚性需求,但也增加了病毒传染概率,因此,乡村交通管制显得尤为必要。管制方式是由村干部、医疗防护人员、志愿者等组成值班队伍,在乡村干路或主要通道轮流防守,具有临时性特征。主要任务是严格检查所有过往车辆和人员,检查项目包括测量体温、查询身份证、询问始发地和目的地等,并及时做好记录,同时劝返不当出入车辆和人员。临时交通管制使村干部能较准确掌握整个乡村人员流动情况,防止外部传染源进入乡村,达到较好的隔离效果。疫情相对缓解后,村民警惕性会降低,出现私自行动的现象,村干部此阶段的主要任务是监督检查,严惩违反纪律者,以儆效尤。乡村社会是完全的熟人社会,其治理要结合这一特点,因而严惩、以儆效尤需换一种方式。湖北袁湖村村干部的治理行为就生动体现了这一点:一是发朋友圈,以日记形式记录各类事例“警告”村民;二通过录搞笑视频的方式劝导村民。严格的监督检查、柔性的劝告,刚柔并济,既有助于及时发现问题予以警告,也不至于破坏与村民间的人情,同时还能维护村干部在村民心中的良好形象,树立权威。乡村春节期间储备较多年货的习俗随生活方式的改变逐渐淡化,加之乡村主要采购点的关闭,村民生活物资出现供应不足。疫情得到控制后,村干部需及时供应生活物资,帮助村民恢复有序生活。在四川德阳,村内专门设置流动蔬菜车、水果车,村民无需走出家门,流动车可以随时把物资送到村民家中;也有许多村干部在村内设置生活必需品临时供应点,定时定期供应,村民可按需采购;还有村干部利用更加现代化的方式组建“采购群”,村民通过接龙方式填写采购清单,由专门人员负责采购。村干部因地制宜,利用便捷渠道有序供应生活物资,一方面满足了村民需求,赢得了村民信任和工作支持;另一方面也能减少人员流动,确保缓解期防控工作的有效性。对疫情期间全国春季农业北京代孕生产工作做出重要指示强调,在严格落实分区分级差异化防疫措施的同时,全力组织春耕北京代孕生产、确保不误农时。因而在恢复期,村干部采取治理行为的重点基本都是有序复工复产、紧抓春耕、恢复乡村经济发展。福建霞浦县村干部合理组织茶叶种植户上山采摘茶叶,入园前测体温、采摘前酒精消毒双手、工作期间全程戴口罩;黑龙江省黑河市村干部组织当地供销社通过线上订购的方式为村民采购农资,包括种子、化肥、农药等,减少了中间环节、方便省时,同时也能避免人员流动。村干部合理组织村民复工复产,供应农资保春耕,有助于降低农产品损失,及时恢复乡村农业经济发展。乡村地区的矛盾和纠纷呈现出日益复杂化和广泛化趋势,疫情期间的纠纷和矛盾也是层出不穷。据新闻报道,某村一家三口正在家里打麻将,防控人员忽然闯入,将麻将机抬走并毁坏,甚至动手打拒绝听从的年轻人。特殊时期更高的授权带来了更多操作空间,也助长了某些村干部的“威风”,置村民利益于不顾,“无法无天”采取治理行为,导致执行性腐败。乡村法治精神的建构力量主要来自基层村干部,如果其法律意识淡薄,滥用自由裁量权,法无授权而为之,必然会带来反面的示范效应,严重阻碍乡村法治治理的推进。突发公共卫生事件应急治理是对村干部的一个考验,可以反映出其应急情况下的反应能力和动员能力。不可否认,与城市社区相比,熟人社会的乡村更易于动员,但这种动员往往缺乏一定的组织性和有序性。一些村干部的“护村”行为也因此出现混乱与差错,甚至超过必要的限度,例如为了封锁乡村,利用土山、巨石和车辆等设置路障,甚至在道路上挖坑或建墙。无序领导和无组织治理行为使得一些乡村交通要道被拦截,阻断了生活物资、农资和农产品的运输应急通道,影响了村民生活和乡村正常运行。基层是打赢疫情防控攻坚战的重要战斗堡垒,基层治理的成效决定着疫情治理的最终走向,疫情爆发后广大村干部积极投身防疫工作,但其中也不乏形式主义。一是在信息报告方面,存在信息重复和忙于填写信息的现象。信息重复填写违背了工作的初衷,此外在任务冗杂的防控工作中,一味集中注意力填写信息会占用村干部大量宝贵时间,导致精力耗费在低效率、重复性工作上,引起广大村民的不满。二是工作会议方面,重复性、无意义的例会压缩了村干部的有效工作时间,导致其无暇顾及实际防疫工作。突发公共卫生事件的发生、发展是一系列过程,根据事件可能造成的威胁、实际危害己发生、危害逐步减弱和恢复等情况可以将其分为预警期、爆发期、缓解期和恢复期四个阶段,村干部应按照分期分级原则采取有针对性的治理行为。预警期指突发公共卫生事件征兆已出现的时期,治理任务是防范和阻止突发公共事件的发生,或把其控制在特定的范围内。发出预警。卫生事件征兆出现后,村干部应根据上级部门发出的信息指示及近年来有关事件的情报资料,及时准确地向当地村民发出警示信息,确保村民提前了解事件发展的状态,采取相应策略,但应避免策略的盲目性。对预警的接受和反应程度因人而异,危机管理经验指出,在被预警的受众人群中,有20%的人会做出与预警相背的反应,包括表示自己未接收到预警信息或不相信预警建议,认为自己能采取更有利的措施。在乡村,村民由于认知能力低、防护意识较差,这种现象发生的概率可能会更大,对于这部分村民,村干部需要尤为注意,采取特别的治理行为。组建应急队伍。日益繁重复杂的公共卫生工作任务对人力资源的结构提出了更高要求,为实现有效指挥和协调,统一组织和有序开展卫生事件治理工作,村干部需要整合乡村人员成立应急小组。应急小组应包括村干部、村民代表以及乡村专业卫生防护人员,以确保工作开展的民主性和专业性。合理的人力资源结构、专业化的应急小组可以提高突发公共卫生事件应急治理的能力和水平。物资准备。基本的资源储备是公共卫生事件预警和预防的物资保障,村干部在预警期需要合理储备防护用品和医疗卫生设备等物资,同时也提醒村民适当准备防护用品进行防护。爆发期是指突发公共卫生事件已经发生且进入紧急阶段,主要任务是快速反应,采取行为及时控制卫生事件并防止其在乡村蔓延。果断决策。在时间、资源等条件约束下,村干部需在正确理解上级政策指示和尽可能收集更多情况信息的基础上,就采取何种及如何采取治理行为进行果断性、创新性决策,同时注意听取专业卫生防护人员的建议,提高决策的专业性。准确及时宣传,包括医疗卫生知识、政策指令、防护措施等。一方面乡村信息传播媒介主要以大喇叭、宣传标语、电视和智能手机为主,村干部应因时、因事、因人制宜地选择多样宣传方式和媒介,构建以广播喇叭、宣传标语等传统方式为主,网络宣传方式为辅的新型宣传模式。另一方面,信息宣传要严格监管,乡村信息传播往往存在“一人知,全村知”的特点,信息的准确性尤为重要,尤其注重网络宣传和人际传播方式,禁止村民误传、谣传,以构建良好的宣传环境。依法有序防控。乡村工作开展过程中常表现出“非法性”和“无序性”,村干部要尤为注意。一方面,将治理行为严格置于法律之下,运用法治思维和法治方式解决卫生事件治理过程中的矛盾问题,避免紧急状态下更高的授权及自我理解力、主体行动力的发挥导致自由裁量权的滥用,同时还应注重公平公正执法,树立法律权威,提高公共卫生事件治理的法制化。另一方面,建立统一的领导和协调机制,对各类措施和行为统一指挥安排,明确各个环节、步骤和岗位应承担的责任,全方位整合资源和力量,以实现有序应对,提高效率。信息报告。信息报告是突发公共卫生事件管理中的重要工作,高效、快捷、畅通的信息采集、传递和报告有助于上级或相关部门及时掌握基层乡村的人员健康状况和其他信息。村干部在信息统计、报告过程中应遵循及时性、准确性、全面性原则,以事实说话,同时安排专门人员进行信息统计,避免因工作量繁重影响其他工作。缓解期是指突发公共卫生事件得到初步控制,进入相持阶段,但仍有可能继续向坏的方向发展,采取治理行为的主要目的是保持应急措施的有效性并尽快恢复正常秩序。一方面,卫生事件得到初步缓解,可适当降低应急措施的强度,但不可完全松懈;另一方面,卫生事件的发生打乱了村民正常生活,需分级分层尽快帮助村民恢复生活秩序,包括生活物资的正常供应等。恢复期指突发公共卫生事件得到有效解决,村干部需着手乡村经济恢复并对整个事件治理过程进行回顾、审视、调査和评估,有助于发现治理行为的不足并有针对性改善。农业北京代孕生产恢复与村民安抚。卫生事件的发生会对农业北京代孕生产造成一定影响,农业北京代孕生产是乡村经济发展的重要来源,经济发展又是整个乡村各类事业发展的基础。一方面乡村经济基础薄弱,承受损失能力差,需尽快恢复农业北京代孕生产,降低村民损失;另一方面直接靠农业来谋生的村民是粘着在土地上的,农业的损失会带来村民心理承受的压力,适当给予村民精神上或物质上的安抚,有助于重振村民发展各类事业的信心,尽快恢复乡村经济发展。调查与评估。卫生事件的发生和治理带来一定损失和成本,村干部需对其进行调查与评估,了解具体损失和治理成本,吸取经验教训,同时优化卫生事件治理行为,尽可能以更少的成本取得同等或者更高的成效。学习与改进。总结卫生事件治理过程中的经验教训,发现治理行为和决策中的失误并予以改进,化危机为机遇。一方面,村民普遍缺乏自我保护能力和防护意识,村干部应树立强烈的观念意识,通过例行的危机教育和日常卫生宣传,提高村民的警觉性和防护意识。另一方面,突发公共卫生事件应急队伍可以反映出卫生应急工作的决策能力和技术能力,是提升应急工作核心能力的重要保证。与城市相比,乡村的专业卫生防护人员较少,村干部既需加强已有应急队伍的建设、培训和演练,提高其专业知识水平和应急决策能力,又要改进人才引进机制和管理观念,引进人才,提高卫生事件应急队伍的专业能力,增强应对突发公共卫生事件治理行为的专业性。综上所述,突发公共卫生事件的发生是不可预知的,而乡村承受风险能力弱、村民缺乏自我防护和危机意识,村干部在突发公共卫生事件中的治理行为由于受主客观条件影响,又存在滥用自由裁量权导致执行性腐败,采取非法性、无序无组织性和形式主义治理行为等问题。因而,村干部应遵循及时性、依法性、有序统一性、动态管理性和勇于承担风险等原则,在突发公共卫生事件的预警期、爆发期、缓解期和恢复期根据相应的治理任务采取针对性的治理行为。通过改善村干部的治理行为,逐步提高乡村应对突发公共卫生事件的能力,更好地消除和化解突发公共卫生事件。作者简介： 张萍(1996-),女,山东济南人,青岛大学政治与公共管理学院硕士研究生,研究方向:人力资源开发与管理。;

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